Hoe je de landelijke politiek beïnvloedt met je provinciale stem

1 Provinciale Staten kiezen de leden van de Eerste Kamer

De leden van Provinciale Staten nemen belangrijke besluiten over wegen, tunnels en bruggen. Maar ook over locaties voor windmolens en zonne-energieparken. Over waar woningen, bedrijventerreinen en natuurgebieden komen. En welke bedrijven het openbaar vervoer in en tussen regio’s uitvoeren. Maar daarnaast hebben zij nog een bijzondere taak die niets met de provincie te maken heeft.

Op 30 mei zijn er namelijk weer verkiezingen, maar dit keer voor de Eerste Kamer. Bij deze verkiezingen heeft maar een zeer selecte groep mensen stemrecht: alleen de 570 Statenleden van de 12 provincies(en 4 kiescolleges gekozen door Nederlanders in Caribisch Nederland en het buitenland). De Eerste Kamer (ook wel senaat genoemd) vormt samen met de Tweede Kamer ons nationale parlement: de Staten-Generaal. Omdat de Eerste Kamer niet rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen, noemen we dit ook wel indirecte of ‘getrapte’ verkiezingen. Kiezers kiezen Provinciale Staten en de Provinciale Statenleden kiezen op hun beurt de leden van de Eerste Kamer.

Statenleden brengen hun stem, gewogen naar het aantal inwoners van hun provincie, meestal uit op kandidaten van hun eigen politieke partij. Daarom kun je na de Statenverkiezingen vrij nauwkeurig uitrekenen wat de politieke samenstelling van de Eerste Kamer wordt. Een stem voor de provinciale verkiezingen telt dus als het ware dubbel: deze beïnvloedt zowel de samenstelling van Provinciale Staten als de samenstelling van de Eerste Kamer.

2 De Eerste Kamer heeft over elke wet het laatste woord

Anders dan de naam misschien doet vermoeden, spreken we vaak over het ‘primaat’ van de Tweede Kamer. De bevolking kiest deze immers direct, in tegenstelling tot de Eerste Kamer. Zo is de Eerste Kamer hooguit zijdelings betrokken bij kabinetsformaties en mag die niet zelf wetten voorstellen of wijzigen. Toch zijn beide Kamers in zekere zin gelijkwaardig, omdat de toestemming van beide nodig is om een wetsvoorstel (en dus ook een begroting) aanvaard te krijgen.

Een wetsontwerp maakt een ingewikkelde gang door voordat het een wet is. Als de Tweede Kamer een wetsvoorstel aanneemt, moet de Eerste Kamer deze in zijn geheel aannemen of verwerpen. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel niet meer aanpassen. De Eerste Kamer kan dus elk wetsvoorstel blokkeren, ook al is een Tweede Kamermeerderheid voor het voorstel.

In vergelijking met tweekamerstelsels in het buitenland maakt deze bevoegdheid de Nederlandse Eerste Kamer zéér machtig. Dat blijkt ook uit een index van politicologen die aangeeft in hoeverre hogerhuizen (zoals de Eerste Kamer) wetgeving kan blokkeren of vertragen. Het Nederlandse hogerhuis (de Eerste Kamer) behoort volgens deze index tot de sterkste van de wereld. Andere hogerhuizen hebben alleen vetomacht over een gedeelte van de wetgeving (zoals in Duitsland) of kan wetten alleen terugsturen naar het lagerhuis, dat vervolgens definitief beslist.

Eerste Kamerleden zijn dus maar een klein beetje gevoeliger voor de adviezen van de Raad van State dan Tweede Kamerleden. Partijbelangen spelen namelijk ook een belangrijke rol in het gedrag van senatoren. De Eerste Kamer is (net zoals de Tweede Kamer) georganiseerd in fracties van politieke partijen. Meestal stemmen fracties in de Tweede en de Eerste Kamer hetzelfde over hetzelfde wetsvoorstel. Otjes observeerde dat ook in de Eerste Kamer oppositiefracties vaker tegen kabinetsvoorstellen stemmen dan regeringsfracties, hoewel dit verschil wel kleiner is dan in de Tweede Kamer.

‘[D]e noodzaak tot het maken van (en het zich houden aan) afspraken om tot coalitievorming te komen’ vervuilt de kwaliteitsbewaking van wetsvoorstellen, volgens veel Kamerleden die een aantal jaar geleden meewerkten aan het Parlementsonderzoek van de Universiteit Leiden. Senatoren van regeringsfracties stemmen soms voor wetsvoorstellen die zij eigenlijk niet goed genoeg vinden, zodat ze de regering niet in gevaar brengen. En senatoren van oppositiepartijen stemmen soms tegen wetsvoorstellen die zij juridisch-technisch gezien goed vinden vanwege politieke redenen.

4 Oppositiepartijen met vetomacht in de senaat kunnen het kabinetsbeleid beïnvloeden

Dit betekent dat de partijpolitieke samenstelling van de Eerste Kamer direct invloed heeft op het gemak waarmee het kabinet zijn wetgeving door het parlement kan loodsen. Dat is sinds 2010 duidelijk te zien doordat de coalitie vanaf dat moment vaak een meerderheid had in de Tweede Kamer, terwijl de oppositie een meerderheid had in de Eerste Kamer. Politicologen noemen deze situatie divided government.

Als gevolg van de politieke rol van de Eerste Kamer en een coalitieminderheid in de Eerste Kamer bezit
de oppositie dus vetomacht. Zonder steun van oppositiepartijen kan een kabinet zijn wetgeving niet doorvoeren. Toch verwerpt de Eerste Kamer niet wezenlijk meer wetsvoorstellen (2 of 3 van de 200-250 wetsvoorstellen die zij jaarlijks behandelt) dan als er een wel een coalitiemeerderheid in de senaat is. Divided government hoeft namelijk niet per se een impasse te veroorzaken. In plaats daarvan kan de ‘wet van geanticipeerde reactie’ in werking treden. Al eerder in het wetgevingsproces houden ministers rekening met een oppositiemeerderheid in de senaat. Omdat zij weten dat ze steun van de oppositie in de Eerste Kamer nodig hebben, passen ministers hun wetsvoorstellen aan (of trekken die in) en doen concessies aan oppositiepartijen om hun steun te verwerven.

Een groep Duitse politicologen maakte slim gebruik van de specifieke bevoegdheden van het Duitse hogerhuis (Bundesrat) om dit effect te onderzoeken. De Bundesrat heeft namelijk over alleen instemmingswetten (Zustemmingsgesetze) vetomacht, met name over wetten die directe gevolgen hebben voor de Duitse deelstaten. Over bezwaarwetten (Einspruchsgesetze) heeft zij een terugzendrecht waarna het lagerhuis (Bundestag) definitief besluit. Bij instemmingswetten stemden oppositiefracties in de Bundestag 18 procentpunt vaker hetzelfde als de oppositie een meerderheid had in de Bundesrat.

In Nederland onderhandelden de kabinetten Rutte ook op deelonderwerpen met oppositiefracties in de Tweede Kamer in de verwachting dat steun van oppositiefractie in de Tweede Kamer zou leiden tot steun van diezelfde oppositiepartijen in de Eerste Kamer. Hoewel Eerste Kamerfracties aan zulke deelakkoorden strikt genomen niet gebonden zijn, zullen zij wetgeving waaraan hun partijgenoten in de Tweede Kamer hebben ingestemd welwillender benaderen dan wanneer dat niet het geval is. Met de dreiging om wetten weg te stemmen, kunnen oppositiepartijen dus via de Eerste Kamer veel invloed uitoefenen op het overheidsbeleid.

Als je eerder nog twijfelde of stemmen voor Provinciale Staten wel zin heeft: na het lezen van deze vier punten ben je hopelijk wel overtuigd dat jouw Provinciale Statenstem niet alleen invloed heeft op het beleid in jouw provincie, maar ook op de Eerste Kamer en landelijke wetten.