Iedere EU-lidstaat is verplicht de rechtsstaat en democratie in eigen land op orde te houden. Welke mogelijkheden heeft de EU om lidstaten te berispen die zich daar niet aan houden?
In landen als Hongarije en Polen holde de rechtsstaat de afgelopen jaren zichtbaar achteruit: van het aan banden leggen van de media en rechterlijke macht tot het instellen van LHBT-vrije zones. Ingrijpen door de Europese Commissie was daarom hard nodig. “De afgelopen 10 à 13 jaar is op EU-niveau gezocht naar nieuwe mogelijkheden om lidstaten op de vingers te tikken”, vertelt Jasper Krommendijk, hoogleraar Rechten van de Mens aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
In het EU-verdrag staat duidelijk dat lidstaten de rechtsstaat in eigen land niet in gevaar mogen brengen. Wat kan de Europese Commissie, als Guardian of the Treaties, anno 2024 doen als een lidstaat zich niet aan die afspraak houdt?
De nucleaire optie
De bekendste en zwaarste sanctiemogelijkheid is Artikel 7 – dat om die reden ook wel ‘de nucleaire optie’ wordt genoemd. Hiermee kan een lidstaat het stemrecht in de Raad van Ministers worden ontnomen. Zowel tegen Polen als Hongarije is een Artikel 7-procedure gestart, maar dit leidde nooit tot een schorsing. Daarvoor is unanimiteit nodig in de Raad van Ministers, en dat is het grote knelpunt. “Polen en Hongarije vrezen allebei hetzelfde lot, en hielden elkaar daarom altijd de hand boven het hoofd. Dat maakt artikel 7 heel lastig”, vertelt Krommendijk.
Desondanks geeft het starten van Artikel 7 wel een sterk signaal af, meent Hendrik Vos, hoogleraar Europese Politiek aan de Universiteit van Gent: “Een lidstaat belandt ermee in het beklaagdenbankje”.
Maar er zijn meer mogelijkheden om landen met autoritaire trekjes op de vingers te tikken. De meest effectieve afdwingmechanismes lijken op het financiële vlak te liggen. “Dan raak je landen waar het echt pijn doet: in hun portemonnee”, vertelt Vos.
Momenteel zijn er drie manieren waarop landen financieel gekort kunnen worden: via de al langer bestaande common provisions regulation, en sinds 2021 en 2022 via het coronaherstelfonds en de conditionaliteitsverordening. Die maken het mogelijk om verschillende EU-geldstromen te bevriezen wanneer een lidstaat tekortschiet in het beschermen van de rechtsstaat. Krommendijk: “Het gaat hier echt om miljarden. Dit zijn hele effectieve afdwingmechanismes. Lidstaten gaan pas handelen als het ze raakt in de portemonnee.”
De Europese vlag
Pixabay CC0Voor de rechter
Ten slotte had de Commissie altijd al de optie om naar het Europese Hof van Justitie te stappen via een inbreukprocedure. “Na een veroordeling hoop je dat een lidstaat met de kritiek aan de slag gaat”, vertelt Krommendijk. “Als dat niet het geval is, kan de Commissie voor een tweede keer naar het Hof stappen en verzoeken om een boete of dwangsom op te leggen. Met name een dwangsom is interessant omdat er tijdsdruk op zit. Iedere dag dat een land doorgaat met de schending, moet het betalen. Dat kan oplopen tot forse bedragen.”
Het grote nadeel van de inbreukprocedure is de traagheid: “Er is hoor en wederhoor nodig, er moet vertaald worden, dat kost tijd. Voordat je een uitspraak hebt van het hof in die tweede zaak, ben je zo 6 tot 8 jaar verder”, aldus Krommendijk. Overigens kan het hof op verzoek van de Commissie wel een voorlopige maatregel opleggen. Dat gebeurde in het geval van de omstreden tuchtkamer voor rechters in Polen, dat toen 1 miljoen euro moest betalen per dag dat de tuchtkamer bleef voortbestaan.
Effectief
Ondanks de verschillende procedures en dwangsommen tegen Hongarije en Polen blijft de situatie daar zorgwekkend. Zijn de sancties dan wel effectief? Vos meent van wel. “De sancties hebben zeker impact, al is dat lastig te meten.” Want wie weet hoe Hongarije en Polen ervoor hadden gestaan zonder druk vanuit de EU? “In 2015 opperde Orban de herinvoering van de doodstraf. Vanuit andere lidstaten kwam toen een sterk signaal: als Orban verdere stappen onderneemt, volgen er direct sancties. Hongarije heeft dat plan toen ingeslikt.”
Vos voegt toe: “Orban dreigt veel en zoekt de grenzen op, maar hij weet ook dat hij de EU nodig heeft en uiteindelijk zijn hand niet moet overspelen. Hongarije zal nooit een modeldemocratie worden, maar de EU kan wel wat lijnen tekenen waarbinnen het moet blijven.”
Politieke wil
Al met al ligt er een flink instrumentarium klaar om lidstaten op hun vingers te tikken. Welke sanctie wanneer ingezet wordt, staat niet vast en is een kwestie van improviseren. Krommendijk: “Uiteindelijk hangt het allemaal samen met de politieke wil bij de Commissie, bij lidstaten en bij het Europees Parlement.”
— Hendrik VosHet risico dat rechts-populistische leiders elkaar de hand boven het hoofd houden, neemt toe.
En in die politieke wil liggen flinke uitdagingen. De afgelopen tien jaar maakte de Commissie minder gebruik van inbreukprocedures, blijkt uit onderzoek van Keleman en Pavone. “De Commissie is de laatste jaren politieker geworden”, aldus Krommendijk. “Door de geopolitieke spanningen en de ontwikkeling van wetgeving op het digitale vlak, liggen er veel grote dossiers waarbij de steun van lidstaten nodig is. Die wil je als Commissie niet te vaak tegen je in het harnas jagen.” Ook is er veel terughoudendheid richting Oost-Europese lidstaten. “Daar wil de Commissie niet te hard tegen van leer trekken omdat dat al snel weer overkomt als West-Europa dat dictaten oplegt. Ze zijn bang voor verdeeldheid.”
Chantage
Bovendien blijken de sanctiemiddelen gevoelig voor chantage. Des te meer wanneer er grote geopolitieke hamerstukken op tafel liggen. “Orban probeerde bijvoorbeeld alle financiële sancties die opgelegd zijn aan Hongarije te stoppen, in ruil voor zijn steun of stemonthouding in onderhandelingen over Oekraïne", vertelt Vos.
Daarin was hij deels succesvol, zo lijkt het. In december besloot de Commissie een deel van de bevroren miljarden voor Hongarije vrij te geven, precies een dag voor een stemming over toetredingsonderhandelingen met Oekraïne. Een dag later liep Orban tijdens onderhandelingen de zaal uit, zodat er in zijn afwezigheid unanieme steun gevonden werd voor het openen van onderhandelingen met Oekraïne. Een opvallend toevallige samenloop van omstandigheden, vindt het Europees Parlement. Dat is van mening dat Orban het geld dat op de plank lag via chantage heeft verkregen en daagt de Commissie nu voor de rechter.
Winst radicaal-rechts
In juni 2024 zijn de verkiezingen voor het Europees Parlement. Het ziet ernaar uit dat radicaal-rechtse partijen, die doorgaans eurokritischer zijn, fors in zetelaantal zullen groeien. Wat betekent dat voor de haalbaarheid van sancties? “Het Parlement is in het opleggen van sancties niet de kartrekker. Wel heeft het een moreel gezag”, vertelt Vos. “Het kan moties indienen om haast te maken met maatregelen. Met meer radicaal rechts in het Parlement wordt dat zeker lastiger.”
Ook buiten het Parlement lijkt radicaal-rechts met een opmars bezig. Krommendijk: “Als er meer lidstaten zijn met een regering die minder aandacht heeft voor de rechtsstaat, heeft dat ook invloed op de samenstelling en prioriteiten van de Commissie en de Raad.” Vos beaamt: “Dat is zeker iets om je zorgen over te maken. Het risico dat rechts-populistische leiders elkaar de hand boven het hoofd houden, neemt toe.”
Tegelijkertijd zijn rechts-populistische leiders niet per definitie bondgenoten van elkaar. Vos: “In het geval van Italië zie je dat de nationalistische Meloni zich tegen de verwachtingen in gedraagt als goede Europeaan en niet te expliciet partij kiest voor Orban. Ze ziet wat er op het spel staat en hoe hard Italië Europees geld nodig heeft. Hetzelfde geldt voor Slowakije: de leider die daar is opgestaan had brutale anti-Europa-slogans in zijn verkiezingscampagne. Van hem werd gevreesd dat hij Hongarije een hand boven het hoofd zou houden, maar dat is tot vandaag nog geen waarheid geworden. Je ziet dat hij in Europa heel gematigd is en beseft dat Slowakije Europa nodig heeft.”